G20峰会背景下的中美角力

  在布宜诺斯艾利斯的晚宴上,习近平对特朗普说:“中美作为两个大国,都有重要影响,在促进世界和平和繁荣方面共同肩负着重要责任,合作是双方最好的选择。”

作者:本刊记者 雷墨 来源:南风窗 日期:2018-12-04
  10年巨变。
  10年前的2008年,世界主要经济体国家领导人齐聚华盛顿,在美国的引领下同舟共济应对全球金融危机。10年后的2018年,这些国家的领导人相聚在阿根廷的布宜诺斯艾利斯时,整个国际社会都在屏息凝神:中美贸易摩擦,是否会制造出一场全球危机?
  今年11月30日和12月1日的阿根廷G20峰会,为缓和创造了一个机会。峰会结束后,美国总统特朗普设晚宴招待中国国家主席习近平。晚宴持续了两个半小时,比预定的长一个小时。据新华社报道,中美两国达成共识,美方停止对中方加征新的关税,中方根据国内需求扩大对美商品进口,逐步缓解贸易不平衡问题。同时,中美双方还将根据两国元首达成的原则共识,朝着取消所有加征关税的方向加紧磋商。
 
  风向之变
  阿根廷G20峰会的主题是“为公平与可持续发展凝聚共识”,下设基础设施、未来就业、粮食安全三个分议题。据报道,东道国阿根廷为了这次峰会的主题和最后的联合公报可谓煞费苦心。从会议主题看,“公平”或许是为了照顾特朗普的关切,因为他向来觉得整个世界都对美国“不公平”。“可持续发展”是不会引发任何反对的非常中性的诉求,但也隐含这样的意思—别打贸易战。
  “全球复苏,金融监管”是2008年首次G20峰会的主题,这个主题直击当时世界经济面临的核心问题。小布什政府召集G20峰会,初衷是为了应对全球金融危机,这个多边框架后来逐渐演变成全球经济治理的重要平台。10年来,“全球经济治理”也是G20峰会最为鲜明的标签。在这个过程中,美国在其中的引领作用功不可没。换句话说,美国的全球经济治理领导角色,曾经不可或缺。
  时移世易。如今的美国成了全球经济治理最大的不确定性因素。特朗普入主白宫以来,尤其是2018年美国正式打响贸易战后,世界经济面临的突出问题是国际贸易体系遭遇危机。这个问题,2018年的G20峰会没能“直入正题”。东道国阿根廷在议题设置上的良苦用心,凸显了G20机制的尴尬:当“全球治理”与“美国优先”狭路相逢,国际社会该怎么办?
  从聚焦全球经济治理转向缓和大国竞争,G20峰会的角色变化体现了国际局势之变。其中最大的变量无疑是美国。正如澳大利亚国立大学教授亚当·崔格斯所言,美国总统特朗普从来不是G20的热心者,他的极端观点和不理性要求意味着G20峰会已经变成了G19对G1。“双边交易是他规避这个问题的策略,所以特朗普把与中国领导人习近平的双边会晤作为G20峰会的重心就不令人奇怪了。”
  但特朗普未必能如愿,G20框架下的全球经济治理仍在推进。欧盟推动的世贸组织(WTO)改革,是这次G20峰会的一个隐性主题。欧盟的立场很明确,包括中美贸易战在内的一切贸易争端,应在WTO框架下解决。11月26日,也就是离阿根廷G20峰会召开不到一周之际,欧盟公布了一份关于WTO争端解决机制的改革提案。该提案公布前,已经得到中国、印度、加拿大等10多个国家支持,但美国还未对此做正式回应。
  此前欧盟提出的类似改革方案,都遭到了美国的反对。12月12日,这份提案将提交给WTO总理事会。对于欧盟来说,阿根廷G20峰会是凝聚WTO改革共识、推动全球经济治理的机会。阿根廷G20峰会的公报也证明了这一点。这份公报指出,有关各方一致同意支持国际贸易体制,但承认现行体系存在一些问题,需要通过WTO改革来进行完善。
  对于特朗普来说,G20峰会是一次压力测试。就在欧盟公布那份改革提案的同一天,欧盟与中国、加拿大、墨西哥、挪威、俄罗斯、土耳其等国,把美国加征钢铝税一事告到了WTO。这个没有引起多大关注的诉讼,其影响可能非同一般。用某些专家的话说,这等于打开了潘多拉盒子。美国加征钢铝关税,引用的是“国家安全条款”,即进口钢铝危及美国的国家安全。
  如果WTO裁定美国胜诉,那将意味着WTO体系事实上瓦解。欧盟贸易专员马姆斯特罗姆的首席顾问玛利亚·阿森纽斯对媒体表示,如果他们(美国)能以国家安全利益为由做任何事,那你就别指望WTO有任何规则可言了。“美国说那是国家安全问题,现在他们威胁对汽车征税,那么下一次可能就是法国葡萄酒。”欧盟(以及包括中国在内的有关方)的意图很明显,即美国不能随便拿国家安全说事。这事实上在施压特朗普“改变游戏规则”。
  如果WTO裁定美国败诉,那WTO机制也将岌岌可危。即便特朗普不以此为由退出WTO,他也会通过阻挠争端解决机制法官任命的方式,让WTO处于瘫痪状态。阿根廷G20峰会的真正看点,在正式议题之外。中美两国的角力,也应该放在这个大背景下来看:这是全球化的力量与美国的权力政治之间的对决。
 
  机会之窗
  不感受到压力,特朗普不会去关注谈判机会。他发起的贸易战,后果正在显现出来。经合组织、国际货币基金组织等,近来纷纷下调今明两年的世界经济增长预期。德国经济在今年第三季度负增长0.2%,是2013年以来最大幅度的萎缩。德国经济的疲软已经影响到整个欧元区,今年第三季度欧元区经济增长率是0.2%,增幅同比下降了一半。日本经济增长也开始显现疲态。尽管相比来说美国经济表现相对较好,但世界主要经济体增幅放缓传导到美国,只是时间问题。
  今年7月6日特朗普政府宣布正式对价值500亿美元的中国商品加征关税后,中美两国间就没有再进行正式的贸易谈判。9月17日宣布对价值2000亿美元的中国商品征税后,中美贸易摩擦呈现螺旋式升级的态势。进入10月,美国股市多次大幅震荡,经济强势增长的势头出现不确定性。从那时开始,特朗普就“坐不住”了。
  《华尔街日报》的一篇报道引发特朗普的推特回应,很能说明问题。这篇报道称,特朗普政府缓和贸易战的政治压力在增大。随后特朗普在推特上回应,“我们没有任何与中国达成交易的压力,他们才有与我们达成交易的压力。”事实上,白宫内部人士向媒体透露,特朗普把美国股市的涨跌,看作是对他经济政策的“全民公投”,他对经济数据极为敏感。
  10月下旬,美方向中方发了一份“要求清单”,这份据称多达142项的清单,列出了对中美贸易的种种不满,包括所谓“强制技术转让、高科技产业补贴、非关税壁垒”等。但从另一个角度看,这也是特朗普政府向中方发出的谈判邀约。11月1日,习近平应约与特朗普通电话。特朗普表示:“我期待着同习主席在阿根廷G20峰会期间再次会晤,我们可以就一些重大问题进行深入探讨。”中美贸易谈判的G20峰会“机会之窗”由此打开,随后两国就贸易谈判展开磋商。
  12月1日习近平与特朗普在布宜诺斯艾利斯的晚宴,是美方主动提出的。在此之前,中美曾计划在华盛顿举行由中国副总理刘鹤和美国财长姆努钦牵头的高层会谈,后来因故取消。原因不得而知,但这样的安排客观上造成了一种效果,即提高了中美首脑会晤的“赌注”—谈判成败与否“在此一宴”。这很符合特朗普“极限施压”的谈判作风。
  中美首脑会晤日程确定后,特朗普政府仍在“极限施压”。11月21日,美国贸易代表莱特希泽公布了针对中国“301调查”的更新版报告。这份长达53页的报告结论是,中国的“不公平”贸易行为没有任何改变。飞往布宜诺斯艾利斯之前,特朗普表示,“我对达成交易持开放态度。但坦率地说,我喜欢我们目前的交易。”特朗普之前提出明年1月对2000亿美元中国商品的关税税率从10%提高到25%。
  布宜诺斯艾利斯的晚宴之后,中美贸易战出现缓和转机。据媒体报道,美方承诺不在明年1月1日把2000亿美元中国商品税率提升到25%,中方扩大对美国农产品、能源等的进口。中美双方还将在90天内就强制技术转让、知识产权保护等问题展开谈判。一旦谈判达成协议,今年以来加征的所有关税,都可能取消掉。但如果谈判没有进展,美方可能故伎重演,继续实施将关税提升至25%。
 
  管控竞争
  机会之后将是艰难的谈判。特朗普政府的咄咄逼人,似乎是想把中美谈判变成中方单方面的让步。白宫内部人士向媒体透露,中方在11月中旬对美方的要求清单做出了回应,其中40%是对美方要求的积极回应,40%是可以继续谈判的事项,剩下的20%中方决不让步。同时,中方也向美方提出了要求,比如停止加征关税、信守双方达成的承诺等。
  如果上述消息属实,那中美G20峰会上的妥协,只是新一轮角力的开始。美国智库新安全中心学者埃利·拉特纳此前在《外交事务》上撰文称,“布宜诺斯艾利斯达成的任何协议,至多将是一个战术性的暂停,为不安的股市和受困的美国农民提供一些安慰。但对于中美地缘政治竞争,没有实质性和长期性的影响。”
  短期来看,特朗普几乎肯定会把中美贸易问题与2020年的竞选连任联系在一起。在此期间,他会避免让贸易战的负面后果对其选情形成重压,但也不太可能与中国达成彻底解决问题的“终极协议”。从长远看,中美关系正在走向越来越明显的战略竞争,经济安全即国家安全的“特朗普思维”,将在很大程度上影响甚至主导中美关系。
  最近以来,彭斯副总统的冷战式讲话、在APEC峰会上高调推销美国的“印太战略”,美国军舰在南海“自由航行”,甚至穿越台湾海峡,都是故意在向中国传递战略竞争的讯息。在外交、安全与经贸领域,美国似乎都在营造与中国“全面脱钩”的氛围。美国布鲁金斯学会学者、前总统奥巴马的安全顾问杰弗里·贝德今年9月撰文称,美国应该思考,两个世界上最大的经济体彼此脱离关系并相互隔绝,最终走向敌视,这样的世界将是什么样的?
  在贝德看来,美国与中国全面脱钩的代价,要远大于继续接触的收益。而且,他也不认为如日本、澳大利亚、印度这样的盟友或伙伴,会牺牲其与中国的经济联系与美国一道重新竖起冷战铁幕。所以,如何管控中美战略竞争,才是更加根本的问题。美国布鲁金斯学会学者瑞恩·哈斯,在今年8月一篇题为《管控美中竞争的原则》的文章中写道,中美敌对并非是注定的,双方可以选择管控战略竞争。“这样做并不是说要压制竞争,而是为双边关系建起‘护栏’,使竞争在可接受的边界内进行。”
  瑞恩·哈斯还建议中美两国应该换个思维方式,“既然两国领导人都不愿被视为在向对方让步,双方可以从缓和双边贸易紧张的意愿这个角度,去看待接受对方单方面政策决定的做法。”毫无疑问,从目前的情况来看,该换思维方式的是特朗普。在布宜诺斯艾利斯的晚宴上,习近平对特朗普说:“中美作为两个大国,都有重要影响,在促进世界和平和繁荣方面共同肩负着重要责任,合作是双方最好的选择。”
 
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