外来工参与基层治理的“三元里经验”

  民间、政府、社会组织各自发挥着重要的作用,这是广州白云区三元里街道基层治理最宝贵的经验。

作者:本刊记者 丘汶童 来源:南风窗 日期:2018-11-06
  2018年10月,在广州市白云区三元里街道松柏岗社区,十三名共治议事会代表聚在一起,讨论怎样治理社区内乱停乱放的快递车辆。除了一名议事长,代表们一半是本地居民,另一半则是外来打工者。这是三元里街道在社会治理方面的探索,让外来工参与到社区的治理中,融入社区、管理社区。
  进城打工者群体是中国改革开放40年来最不可忽视的一股力量。他们远离家乡和亲人,在陌生的大城市中孤独打拼。异乡的文化将他们区隔开来,他们很难融入城市。长期积压的情绪、无处维权的窘境,外来人口在为城市做出巨大贡献的同时,却也成为极易爆发的社会不稳定因素,与外来务工人员有关的矛盾冲突甚至群体性事件时有发生。
  难题并非不可解决。白云区是广州市外来人口最多的辖区,早在十年前,白云区就开始探索从打工者群体内部化解矛盾的方法,并形成了以三元里街道为样本的“三元里经验”。
  在中国的许多一线城市,像三元里这样大量外来人口聚群而居的情况很常见。对于许多大城市的基层治理者而言,观察和借鉴三元里的经验,对解决外来工治理难的问题大有帮助。
 
  三元里的“洪湖村”
  三元里的故事要从二十多年前讲起。从20世纪90年代开始,一批批湖北洪湖籍的务工人员南下广州务工,头几批打工者选择在白云区三元里街松柏岗社区落脚,从事印刷行业;后来,老乡们投亲靠友,也相继来到这个城中村。在最高峰时的2007年,仅松柏岗社区就有13000名洪湖籍打工者,是本地户籍人口的两倍多。随着部分打工者或返乡或迁出,目前该社区仍有7000多洪湖人。
  三元里称得上广州市第一个外来人口聚集的城中村。它距离广州火车站近,经济活力强,谋生机会多,房租还不高。随着外来务工人员迅速聚集,三元里同时出现了许多社会治理上的问题,比如外来人员就业、教育、计生、环境卫生管理服务问题,不同地域打工者之间的纠纷或冲突。
  由于语言、习俗上的差异,洪湖人没少与他人发生矛盾。2006年,几位洪湖老乡在三元里的一家饭馆内吃饭,却因为米饭是否收费的问题与饭店老板发生争执。洪湖人的习惯是米饭钱包含在酒菜里,但广州的习俗是米饭要额外算钱。老乡们不了解广州的惯例,以为是本地人欺负他们外地来的,于是在结账时,双方发生激烈口角,最终大打出手。
  在那个年代,几百个外来务工者聚集闹事的情况并不罕见。其实,同样的事发生在老家洪湖,未必会有这么多人聚众声援。但在异乡广州,老乡是他们身边唯一的依靠,“乡缘”激发着他们站出来,为彼此发声。靠着体量大、内部团结,洪湖老乡们很少在斗争中吃亏。
  在社会最基层,矛盾往往很小但很复杂。小事往往变成大事。就以“米饭纠纷”为例,矛盾的起因只是一件不起眼的小事,但由于牵扯到老乡们的自尊心,就被无限放大了。如果不能在矛盾激化前及时化解,出于相对弱势的外来工群体会本能的抱团取暖,靠人多争取自己的权益,这就会造成群体性事件,破坏社会的稳定。
  在这种情况下,公权力的处境很尴尬。一方面,公权力绝不能缺位,没有公权力的介入,基层社会就会被弱肉强食的丛林法则所支配,很容易陷入无序状态。另一方面,地方政府不了解外来人口的复杂情况,治理的灵活性差,生硬介入未必能有效地解决问题。
 
  党建引领 融合共治
  历史上,三元里地区一直有敢为人先的精神,三元里百姓曾在第一次鸦片战争时期勇敢抗击英国侵略者。在社会治理这个难题面前,三元里同样敢于先行先试。治理困境终于在2007年有了改观。这一年,三元里街党工委与湖北洪湖市委协作成立了荆楚印刷工流动党支部,探索外来务工党员的属地化管理。洪湖人陈志2000年追随老乡来到广州。在村里时,他就是个爱管闲事的热心人,村民们有了纠纷,他总去帮忙调解;到了广州,不管是老乡们的内部矛盾还是洪湖人和外人的纠纷,陈志都会站出来说句公道话。慢慢地,他在老乡们心中积累了不少威信,大家有了麻烦也乐得找他评评理。流动党支部成立时,他便被推选为党支部书记。
  有了组织,以陈志为首的党员们就承担起为老乡解决问题的职责。外来务工人员再有纠纷,拳头不再是唯一的选择,他们可以找党支部出面调解。在流动党支部的档案夹里,《南风窗》记者看到了厚厚几沓纠纷调解书,有破坏公物后写下的检讨书,有邻里握手言和后写下的承诺书,也有房屋租赁纠纷调解书。三元里街党工委副书记、街道办事处主任邓文说,流动党支部建起来以后,社区里出现的问题都有人管,暴力冲突的现象少多了。
  今年十月,三元里街道党工委成功化解了一起“医闹”事件,以陈志为首的流动党支部发挥了重要作用。由于一位老乡在医院突然死亡,不少洪湖人赶往医院讨要说法,老乡们情绪激动,场面一度非常紧张。陈志赶到现场,从死者家属开始,一个个地做老乡们的工作,并发动老乡中的党员和骨干力量一起向老乡们解释,劝他们相信法律,等待第三方的鉴定结果。在陈志的协调和规劝下,聚众的老乡们没有由着性子做出危险的举动,这次由医疗纠纷引发的群体性事件被成功化解了。
  不管是日常的矛盾调解,还是在“医闹”这样的群体性事件中,老乡们之所以相信陈志,最重要的原因是他们相信陈志的“胳膊肘不会往外拐”,他是自己人。
  社会组织也是三元里基层治理的参与者。2014年,广州市法泽城市与公益研究中心(下文称法泽)来到三元里街松柏岗社区,理事长吴志平说,法泽要做的就是帮助流动人口融入社区,协助街道办打造一张基层社会治理的网络。
  吴志平的工作是从提供服务开始的。一开始,外来务工者并不了解这个社会组织,吴志平首先要做的是赢得洪湖人的信任。她在当地做过调查,外来务工人员最关心的两件事分别是子女教育和居住环境的改善。于是,法泽在进入三元里的头两年分别开展了“0~3岁幼童亲子早教班”和“垃圾不落地”活动,给外来人口提供服务,获取他们的信任。
  提供服务不是最终目的。2015年,法泽在三元里建立了全国首家为城中村外来工服务的社区大学,并且先后开设了写作、演讲、商务英语等课程。吴志平介绍,开设这些课程是为了选拔老乡中的骨干力量,培养他们的组织与协调能力,为将来参与社区治理做准备。
  2016年,三元里街党工委开启了对“共治议事会”的探索。议事会由13人组成,外来人员和社区居民各6名,另有1名街道民政科负责人担任理事长。议事会按照“一事一议”的原则,由社区居民和外来人员共同协商解决社区的公共事务。社区大学培养出的骨干成员就成为了议事会的第一批代表,参与社区的治理与决策。三元里街松柏岗社区的务工者们实现了由自我管理到自我组织和自我决策的转变。
  外来工参与基层治理的规模还在扩大。为了更好地管理松柏岗社区内的50多条巷子,共治议事会通过了建立“巷长制”的决定。松柏岗共选出19名巷长,他们要发现所在巷子里的隐患,及时化解巷内发生的矛盾。此外,三元里还组建了上百人的社区志愿服务队,志愿参与社区的治理。
 
  “三元里经验”
  至此,三元里的基层治理的网络形成了。由共治议事会讨论决策、19名巷长负责日常管理、上百名志愿者散落在社区提供服务。看起来,这张治理网络解决的只是环境卫生、高空抛物等不起眼的琐碎事,但它的意义远不止于此。一方面,治理网络提供了一种解决问题的模式,社区内大大小小的事都有人管,居民遇到问题有地方解决,矛盾在生发之初就被化解了;另一方面,治理网络有很强的动员力量,一旦发生了群体性事件,它可以发挥缓冲器的作用,避免事态恶化。
  在上文提到的医闹事件中,治理网络就发挥了巨大的作用。陈志的一己之力是有限的,但是有了议事会、巷长和志愿者们的协助,陈志想要传达信息、协调工作和控制局势就容易多了。
  复盘三元里街道过去十多年的基层治理探索,三方面的力量不可忽视。一是务工者群体中出现了陈志这样热心肠、有能力的领头人;二是以街道办为代表的公权力及时出面,赋予了这股民间力量以合法性,引导其参与到基层治理之中;三是社会组织适时介入,提供了专业的解决方案、人才培训,最终形成了有效的基层治理网络。
  党的十九大报告指出,要打造共建共治共享的社会治理格局,加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。
  对照来看,三元里在社区治理方面的探索正符合这个方向,从“以外管外”到骨干力量的培养再到实现融合共治,三元里经验提供了外来务工人员集中地方的基层治理格局演变的完整线索。
  尤其是,基层党建是三元里社会治理探索的开端,也是贯穿始终的重要抓手。在聚集了上千人的城中村里,什么样的机构和组织既能获得外来务工者的信任、真心实意地为老乡们服务,又能成为政府与务工者之间沟通的桥梁?由外来务工者组成的党支部具有天然的优势,白云区提出的“以党建带社建”解决了谁来领导基层自治的问题。
  社会组织的作用也不可小视。基层街道办缺少社会服务方面的专业力量,而各项日常工作又占据了他们的主要精力,在这种情况下探索基层治理的新模式,风险和成本都很高。社会组织带来了专业知识和成熟的人才培训方案,扮演了建议者和执行者的角色。这正如十九大报告指出的,加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。
  民间、政府、社会组织各自发挥着重要的作用,这是三元里最宝贵的治理经验。来自三元里的治理探索正帮助更多外来务工者融入城市,也帮助更多的城市治理者化解社会矛盾,维护社会稳定。
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