“呼格案”余波,问责如何赢得人心

围绕呼格案追责事件展开的这场讨论,绝不是偶然发生的。

作者:本刊记者 赵义 来源:南风窗 日期:2016-02-10

  这是一则深夜发布的新闻,准确地说是2月1日零点整:内蒙古新闻网发布消息,在呼格吉勒图案经改判无罪一年多后,有关机关和部门迅速启动追责程序,依法依规对呼格吉勒图错案负有责任的27人进行了追责。

  迟到的正义终于来了,但追问结果也成了社会各界议论的焦点。根据发布的新闻,除了时任呼和浩特市公安局新城区公安分局副局长冯志明(曾任呼格案专案组组长)因涉嫌职务犯罪,依法另案处理外,其他人等的处分结果是党内严重警告、党内警告、行政记大过、行政记过等4大类。对于这样的结果,用新华社新媒体专电报道的话来说,“引发网民热议,‘追责过轻’‘走过场’等质疑声不断”。

  暂且撇开具体处分结果不论,单从形式要件来说,“有关机关和部门”是谁?这27人在呼格案中负有何种责任?“依法依规”到底依的是哪个法哪个规?这些问题在新闻发布中都缺乏清晰的说明。

  事实上,围绕呼格案追责事件展开的这场讨论,绝不是偶然发生的。它反映出,如何构建健全的问责制度,让问责文化真正扎根,已经成为社会主义民主政治建设的一个重大课题,甚至也是推动全面深化改革的一个重要条件。

  

  问责是什么?

  问责,是现代政治文明的一个重要内容。现代政治是责任政治。美国政治学家福山对现代国家有个三要素的概括,即国家能力、法治、民主问责。民主的形式可以多种多样,但现代国家必有问责机制。

  现实生活中,人们对于问责场景最熟悉的,莫过于在发生大的公共事故的时候。比如说,一个地方发生了人员伤亡较多的事故,不仅有对直接责任人的法律追究,对于主管部门负责人的行政追究,即使如地方主要领导,也常常会有新闻发布会上鞠躬致歉的一幕。这对应了问责的不同层次,以及这些层次之间的区别。

  最应该区分的是问责和责任,即两个英文词汇accountability和responsibility的区别。表面上看,两者都是说责任,但内涵不同。

  举个例子就可以看得很清楚了。1月31日,中纪委官网发表了一篇文章,题目叫《下属违纪领导被问责,这事到底冤不冤》。中纪委官网“每周通报”最近公布了不少下属犯事,一把手跟着“倒霉”的案例。这篇文章主要是反驳一些为领导叫屈、打抱不平的论调。这里就涉及到责任和问责的区别。下属犯了事被追责,比如承担相应的行政或法律责任,而一把手被问责,问的是领导责任或者说是政治责任。

  过去相当一段时间内,比如一个地方,发生了不少腐败案件,或者干部带病提拔,与主要领导未必有直接关系,主要领导被问责的也不多见。但如今就不一样了,中央明确了主体责任、第一责任人职责、一案双查等,追究的就是领导责任,说到底就是政治责任,不是开个会、讲个话、签个责任状就万事大吉了。

  十八大后,问责制度建设方面,纪委系统的确走在了前面,最要害的就是区别了一般性的追责和政治问责。不久前,中纪委书记王岐山在中纪委六次全会的工作报告中还明确提出,要把问责作为全面从严治党的重要抓手,研究制定《中国共产党党内问责条例》。

  

  问责事关人心

  问责,说到底就是给老百姓一个交代或者说法。既然是交代,那么一定是让人信服的才行。习近平总书记说,人心是最大的政治。从政治心理学的角度说,人心是什么?人心就是对老百姓的公平正义诉求的真切回应。

  人对于任何事情都有一种合理化解释的需求。失掉人心,不是说社会出了一些坏事就立即发生,而是没有人对这些坏事负责任,“责任虚化空转”。

  比如反腐,一个地方出现个把腐败分子,可能老百姓不会有多奇怪,但如果是多发频发,即使抓的直接搞腐败的再多,老百姓心里还是会有疑问。

  王岐山在中纪委六次全会上具体讲到了实行问责的主要情况,针对的也是这个问题:对执行党的路线方针政策不力,管党治党主体责任缺失、监督责任缺位、给党的事业造成严重损害,“四风”和腐败问题多发频发,选人用人失察、任用干部连续出现问题,巡视整改不落实的,都要严肃追究责任。

  反腐达到一定威慑效果后,再推进问责制度建设,这符合改革不断深化的逻辑,符合改革不断被问题倒逼着前行的逻辑。只查案子,肯定是治标不治本的。“本”在何处?就是要直面一个地方或者系统贪腐案件频发背后的政治责任。这是和过去根本性的不同。这也符合人心的期待。

  尤其是,王岐山的报告还提出,追责情况要定期报告,典型问题要公开曝光,使问责形成制度、成为常态。呼格案追责结果引起这么大争议,本身也提出了怎么问责、如何公开的课题。冤狱昭雪,本身就是一个进步,但不建立起冤假错案发生的领导责任问责制度,想让老百姓真正信仰法律,那还是非常困难。即使主张循序渐进的推进,那么迟早也按照反腐的问责制度建设的逻辑来进行,比如现在实施的领导干部干预司法活动、插手具体案件处理登记备案责任倒查等。

  说白了,人心的最终指向就是对于体制的信心。不管说我们能彻底根治腐败也好,让法律的阳光照到每一个人也好,只有建立起了让老百姓信服的问责制度,才能真正得人心。而党内先形成比较成熟的问责制度和实践经验,对于整个国家问责制度建设必然会有极大推动作用。

  

  克服“权力悖论”

  除了人心这个最大的政治,问责还关系到全面深化改革和发展的成效。为什么这么说?这涉及到国家治理中的“权力悖论”这个命题。

  根据福山总结的现代国家三要素,中国的国家能力之强通常给人留下比较深刻的印象,比如公共资产的庞大、集中力量办大事的制度优势等等。但人们也能感觉到另一面,一些社会经济问题迟迟得不到解决,一些领域的问题积弊重重。这在中央巡视组的反馈中可以看得很清楚,典型性问题通常是从几年前甚至十多年前开始积累的,巡视组出动的时候,可以说是已经到了非解决不可的地步了。

  一般认为,国家治理的最大挑战之一是信息的不对称。信息不对称,会带来两个后果:一个是给地方的施政留下了弹性空间,毕竟各地情况千差万别,另一个则是会导致中央的统一决策部署没办法落地,因为地方会利用信息不对称,对于政策“选择性执行”。这就是“权力悖论”的基本逻辑。

  问责是最好的应对之道。有一个说法很好,问责之于官员,正如价格之于企业,对行为都有引导作用。比如,习近平总书记2014年提出,验收深化改革结果时要问责。而针对一段时间以来官员不作为现象,国务院专门派出了督查组,对于懒政怠政进行严肃问责。再比如,国家年年有审计,但一些突出问题迟迟得不到纠正,全国人大常委会去年底首次听取审计查出突出问题整改情况的报告,7个部门负责人到会应询。专题询问,是人大监督的一种重要形式,它虽然本身不是问责,但对相关部门的工作也必然会带来极大的触动。

  多年积累的一些社会经济难题的存在,也决定了问责制度建设刻不容缓。比如环保方面,2015年,相继发生福建漳州古雷石化(PX)项目爆炸、天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故等一系列重特大安全生产事故,长期以来粗放式发展的负面影响开始显现,环境事故呈高发频发态势,中国已经进入环境高风险期。

  环保部部长陈吉宁在不久前的全国环保工作会议上就透露,我国12%的危险化学品企业距离饮用水水源保护区、重要生态功能区等环境敏感区域不足1公里,10%的企业距离人口集中居住区不足1公里,保障饮用水安全压力巨大。这次会议也提出,要强化质量目标导向,完善以环境质量改善为核心的目标及考核评价体系,将环境质量指标作为对地方党委政府的硬约束,严格考核问责。

  再比如食品安全问题,习近平总书记曾经说过这样一段话:“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代,是对我们执政能力的重大考验。我们党在中国执政,要是连个食品安全都做不好,还长期做不好的话,有人就会提出够不够格的问题。”1月28日,国务院食品安全委员会召开了第3次全体会议,这次会议明确提出,要坚决贯彻最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责的“四个最严”要求,建立健全食品安全治理体系。

  总之,只有让问责文化真正扎根,才能更好地回应“人心是最大的政治”这个时代命题,也才能切实解决一些社会经济领域的多年积弊,让中国的治理体系获得更强的生命力。

  

    

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